Kommunalinfo: Gutachten zu finanziellen Auswirkungen der schulischen Inklusion auf die Kommunen

Liebe Freundinnen und Freunde,

die Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention ist eine der großen Herausforderungen für unsere Gesellschaft in den kommenden Jahren. Für den Schulbereich bedeutet sie die schrittweise Schaffung eines inklusiven Bildungssystems, das jedes Kind in seiner persönlichen Eigenart willkommen heißt, ernst nimmt und fördert – egal ob es mit oder ohne Behinderungen ist, ob es einen Migrationshintergrund hat oder hochbegabt ist.

Im Oktober 2013 hat der Landtag das „Erste Gesetz zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention in den Schulen“ verabschiedet. Gleichzeitig hat die Landesregierung einen Plan vorgelegt, der die Schaffung von 3200 zusätzlichen Stellen hierfür im Schulhaushalt bis 2017 vorsieht. Die Kommunalen Spitzenverbände forderten zusätzliche finanzielle Hilfen des Landes, um die Aufgaben als Schulträger zu erfüllen, die mit dem neuen Gesetz zusätzlich geschaffen würden. Sie sehen eine neue Aufgabe und damit eine Konnexität – also Zahlungsverpflichtung des Landes. Die Landesregierung steht auf dem Standpunkt, dass der Gemeinsame Unterricht von Kindern mit und ohne Behinderungen in NRW bereits seit 1990 praktiziert wird und somit keine neue Aufgabe auf die Kommunen zukommt. Diese unterschiedlichen Rechtsauffassungen und die daraus resultierenden Forderungen hatten die Verabschiedung des Gesetzes immer wieder verzögert. Die bisherigen Einschätzungen beruhen dabei auf Prognosen über den zukünftigen Verlauf des Inklusionsprozesses.

Gleichzeitig hatten sowohl Schulministerin Sylvia Löhrmann wie auch die Koalitionsfraktionen den Kommunalen Spitzenverbänden Gespräche darüber angeboten, wie man zu gemeinsamen Einschätzungen kommen könne – auch in Bezug auf Kostenentwicklungen. Das lehnten die Spitzenverbände ab, da sie als eine Bedingung für Gespräche forderten, das Land müsse vorab die Konnexität anerkennen. Am Ende des Gesetzgebungsverfahrens wurde dann doch vereinbart, dass die Landesregierung im Einvernehmen mit den Kommunalen Spitzenverbänden einen Gutachter beauftragt. Dieser untersuchte dann anhand von zwei Referenzkommunen die finanziellen Auswirkungen für die Kommunen.

Gutachten liegt vor

Dieses Gutachten liegt nun vor. In der Presse sind hierzu bislang irritierende bis verzerrende Aussagen zu lesen. Mit diesem Kommunalrundbrief wollen wir Euch aus erster Hand informieren. Das Gutachten liegt im Originaltext bei. Es steht seit heute auch auf der Seite des MSW bereit. Außerdem stellen wir die wichtigsten Aussagen des Gutachtens vor, sowie das, was NICHT im Gutachten steht.

Zurzeit finden noch intensive Gespräche zwischen Landesregierung, Koalitionsfraktionen und den Kommunalen Spitzenverbänden über das Gutachten und mögliche Konsequenzen daraus statt. Die Gremien der Kommunalen Spitzenverbände werden in der nächsten Woche über die Ergebnisse beraten. Wir werden Euch zeitnah informieren.

Was wurde untersucht?

Landesregierung und Kommunale Spitzenverbände hatten sich einvernehmlich auf einen Untersuchungsauftrag und Gutachter geeinigt. Ausgewählt wurde mit Prof. Klaus Klemm ein national wie international renommierter Bildungsforscher – auch in Sachen Inklusion. Ganz bewusst sollte das Gutachten nicht die juristischen Aspekte beleuchten, sondern die pädagogische Perspektive einnehmen. Das Gutachten trifft demzufolge auch keine Aussage darüber, ob Konnexität vorliegt oder nicht. Prof. Klemm hat vielmehr anhand von zwei Referenzkommunen, die wiederum einvernehmlich ausgewählt wurden, die konkreten Mehrkosten untersucht. Das ist zum einen die kreisfreie Stadt Krefeld, zum anderen der Kreis Minden-Lübbecke. Die Ergebnisse sind nicht belastbar repräsentativ und können nicht ohne weiteres auf das Land hochgerechnet werden. Aber die Auswahl dieser beiden Kommunen sichert zumindest, dass sowohl städtischer wie ländlicher Raum in verschiedenen Landesteilen in den Blick genommen wurde und wichtige Anhaltspunkte liefert.

Es wurden zwei zu untersuchende Kostenblöcke festgelegt. Korb I umfasst „Ausgaben zur Schaffung der schulischen Voraussetzungen der Inklusion“, also Schulbau, Schülerbeförderung und Lernmittel. Der Korb II umfasst „Ausgaben für schulische Inklusion unterstützende Maßnahmen, also Ausgaben für Integrationshilfe, für Schulpsychologie und Schulsozialarbeit sowie Ganztagsschulen“. Der Untersuchungszeitraum umfasst die drei Schuljahre nach Inkrafttreten des 9.Schulrechtsänderungsgesetzes, also 2014/2015 bis 2016/2017. Für die Berechnung der Auswirkungen wurden die Gutachten von Klemm/Preuß-Lausitz von 2011 (im Auftrag des Schulministeriums) und Schwarz/Weishaupt von 2013 (im Auftrag der Kommunalen Spitzenverbände) mitherangezogen.

Untersuchungsergebnis Korb I Schaffung der Voraussetzungen

Durch den aufwachsenden Rechtsanspruch, verändertes Elternwahlverhalten und Anwendung der Mindestgrößenverordnung werden viele Förderschulen (besonders Lernen) in den nächsten Jahren geschlossen werden müssen. Kostenersparnisse durch freiwerdende Schulbauten stellen sich aber nicht unmittelbar in den nächsten drei Jahren ein, da die Förderschulen nicht auf einen Schlag sondern auslaufend geschlossen werden. Deshalb wurden solche Kostenersparnisse nicht berücksichtigt. Sie werden aber perspektivisch eintreten.

Für eine (individuelle) äußere Differenzierung wie für gegebenenfalls therapeutische Dienstleistungen und Krisenintervention sind zusätzliche Räume erforderlich. Weitere Kosten entstehen durch die Herstellung von Barrierefreiheit.

Bei der Schülerbeförderung spricht der Gutachter von Ausgabenneutralität, dass der Ausbau des Gemeinsamen Lernens die Wege im allgemeinen verkürzen, gleichzeitig aber die Schülerspezialverkehre oftmals weiterhin aufrecht zu erhalten sind.

Für die Lehrmittel für sinnesgeschädigte Kinder werden z. B. 5.000 Euro je Schwerpunktschule ermittelt.

Untersuchungsergebnis Kostenblock II Inklusionsbegleitende Maßnahmen

Der Gutachter betont, dass dieser Kostenblock zwar nicht aus den Landesvorgaben abgeleitet werden kann, er aber die Gelingensbedingungen der Inklusion beeinflusst. Hierzu gehört vor allem das multiprofessionelle Personal der Schulsozialarbeit und Schulpsychologie. Bei den Kosten der Integrationshilfe stellt Prof. Klemm fest, dass es keine empirischen Belege dafür gibt, dass die Zahl der eingesetzten Integrationsassistenzen infolge der Inklusion steige. Die Tabelle auf Seite 14 des Gutachtens zeigt deutlich, dass es in der Frage der Eingliederungshilfe keinen systematischen Zusammenhang mit den jeweiligen Inklusionsanteilen in den Bundesländern gibt. Der einfach Schluss: „Je mehr Inklusion, desto mehr Integrationshilfe ist unbedingt erforderlich“ wird vom Gutachten so nicht belegt. Auch beim Ganztag gibt es nach Auffassung des Gutachters keinen Zusammenhang, da nicht jede Förderschule im Ganztag ist, umgedreht aber heute schon viele Regelschulen Ganztagsschulen sind.

Endergebnis

Da die Untersuchung nicht repräsentativ ist, ist eine valide Kostenberechnung nicht möglich. Bei seiner Kostenschätzung kommt Prof. Klemm zum Ergebnis, dass für die Schaffung der Voraussetzungen für Inklusion (Korb I) landesweit in den nächsten fünf Jahren 76 Millionen Euro und für begleitende Maßnahmen (Korb II) 37,5 Millionen Euro anzusetzen sind, also zusammen 113,5 Millionen Euro.

Auf dieser fachlichen Grundlage werden nun die Gespräche geführt, über die wir Euch weiter auf dem Laufenden halten.

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